人大代表審查預算教程 節選

　　《人大代表履職與人大工作教程：人大代表審查預算教程》：　　二、現代政府預算制度在英國產生的原因分析　　現代預算制度能夠首先在英國產生，有的認為存在一定的偶然性，然而如果認真分析，又會發現存在著一定的歷史必然性。這種必然性體現為當時處于封建時期而又具有自身特點的英國，其特定的文化傳統與法律習慣中的“王在法下”和共同協商等原始民主制度，在自身發展和其他因素的共同作用下，促成了現代政府預算制度的形成。　　一是對“法在王上，權在法下”的習慣法的傳統信仰。當時在歐洲包括英國，習慣法是法律的重要組成部分。王低于法律、受法律的限制是習慣法的重要原則。為防止這一原則被破壞，包括《大憲章》在內的一系列重要的成文法律文件都對此進行了反復強調。為限制王權奠定了堅實的基礎，也為民主的萌發提供了土壤。　　二是英國封建制度下特有的契約精神。源于習慣和基于封君與封臣力量對比所形成的特定封君與封臣間的關系，不是一種單向的支配與服從關系，而是一種契約關系，有學者將其說成“就像一種婚姻契約”。作為契約雙方分別享有某些確定無疑的權利，同時相互負有相應的義務。盡管雙方的權利義務不是平等的，但卻是對等的。這保證了封臣獨立的人格和對自身權利特別是財產權利的維護。正是由于對契約精神的堅持，決定了無論是英王直接征稅，還是通過議會征稅，都是通過談判、提出一定的條件為代價實現的。　　三是原始的協商民主機制的發展。英國在盎格魯.撒克遜時期就存在“賢人會議”的組織，由國王、領主和教會貴族組成，決定一些重大事情；《大憲章》規定的由二十五個貴族組成的委員會、《牛津條款》規定的設置一個十五人（主要由貴族組成）永久會議，后來又出現了大議會（早期的議會），隨著階層的不斷擴大發展演變為議會。這種議事組織演變的過程，也是民主范圍不斷擴大的過程，如逐步加入商業階層、工業階層等。從19世紀開始在民眾抗爭的沖擊下，隨著選民范圍的不斷擴大，*終完成了向現代民主制度的轉變。伴隨著民主范圍的不斷擴大，民主的形式也由直接民主完成了向代議制民主的轉變。　　四是英國社會控制國王稅收權的傳統。這一傳統集中體現在“非同意不納稅”這一原則性理念中。*初這種傳統只是習俗、慣例，依靠斗爭來維持。經過封建貴族與國王的斗爭，《大憲章》**次以法律的形式確認了“非同意不納稅”的原則。它意味著財政權開始從國王手中向議會性質的機構和社會公眾手中轉移，標志著公共預算制度在英國漫長形成過程的開始，具有里程碑式的意義。正是這一原則的維持和擴大推動了英國現代公共預算制度的形成。　　正是由于以上幾方面因素的有機共同作用，導致了英國議會的形成和預算制度的產生。預算制度產生的過程，反映了包括稅收權力、預算權力在內的財政權控制的變化過程。這個過程由稅收開始，“非同意不納稅”原則或理念的存在，使得當國王需要增加稅收時，必須征得納稅人的同意（當時主要是封建貴族），納稅群體不允許國王單方面變更契約，增加稅收或者征收新稅；而必須借助會議協商機制，國王通過變更契約增加稅收的代價是讓渡部分公共權力；隨著稅收的增加，納稅群體的范圍在擴大，納稅群體的增加導致了政治資源分配制度的變化，享有民主權利的個體數量和階層在增加，納稅能力的差異導致了政治資源分配的變化。從議會發展的視角來看，此時的議會以確立其職責為目的，*先要求對國王的課稅權進行一定的限制，即要求國王在取得財政收入開征新稅或者增加稅負時，必須經議會的同意和批準。經過長期斗爭，終于取得了課稅、修改稅法和批準稅收提案的權力，使議會控制了稅收權。　　……