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中國耕地質量保護研究進展
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中國耕地質量保護研究進展 版權信息
- ISBN：9787116055285
- 條形碼：9787116055285 ; 978-7-116-05528-5
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：
中國耕地質量保護研究進展 節選
保護耕地，既要保護耕地的數量，也要保護耕地的質量，還要關注耕地的環境。《中
華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用
耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的
數量和質量相當的耕地”。
人口多、耕地少是我國的基本國情，在一個相當長的時期內難以改變。長期以來，耕
地質量保護一直是社會熱點問題。黨中央、國務院歷來高度重視耕地質量保護工作。溫家
寶總理指出，“要嚴格執行耕地占補平衡制度，決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產能
的雙平衡。”國土資源部鹿心社副部長在2001年的耕地保護專家座談會上就已經指出：
“耕地保護涉及我國的糧食安全、經濟安全和國家安全。我們必須確保吃飯問題，確保糧
食生產能力，保護好糧食生產能力的基礎——耕地。需要強調的是，耕地保護不僅是確保
耕地面積，如果把好地都占了，僅僅保住差的耕地也不行。耕地保護工作必須堅持幾條原
則：不該占的不占，必須占的盡量少占，能占差地的不占好地，占了之后就要用好。”土
地、農業、經濟等方面的專家、學者也在耕地質量保護方面做了大量的科學研究，對我國
的耕地質量保護工作提出了很多有益的建議。
但是，由于長期以來缺乏統一的、覆蓋全國范圍的耕地質量信息基礎做支撐，我國的
耕地質量保護一直是土地管理工作中的薄弱環節。國務院領導早在國土資源部建部初期就
指出，“發達國家管理保護土地資源，已經跨過了數量管護、質量管護兩個階段，正向生
態環境管護的更高層次發展，而我國的耕地數量管護還處在初級階段”。這為加強耕地質
量保護工作指明了方向，也為廣大土地科技工作者提出了重要的研究課題。國土資源部耕
地保護司司長潘明才在評價2006年度耕地占補平衡考核結果時指出，補充耕地數量方面
得分*高，滿分為20分，全國平均分為19．56分；*突出的問題集中反映在補充耕地的
質量上，滿分15分，全國平均分只有11．1分，*好的省份也只有13分，說明補充耕地
質量普遍不高。這表明我國土地管理重數量管理、輕質量管理的問題依然十分突出。為加
強耕地質量保護提供強有力的科技支撐是一個十分艱巨的任務，需要不斷創新和長期不懈
的艱苦努力才能完成。
1999年，國土資源部將農用地分等定級估價工作列入新一輪國土資源大調查計劃，
在全國范圍內部署開展了這項工作。農用地分等定級估價旨在摸清我國農用地質量等級與
價格，建立農用地的等、級、價體系。目前省級工作基本完成，部分成果已在耕地占補平
衡、基本農田保護、土地開發整理、征地制度改革等多個方面得到了應用，為實現土地資
源管理由數量管理為主向數量質量并重管理轉變提供了技術支撐，充分顯示了農用地分等
定級估價工作的基礎性、戰略性和公益性。
2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)(以下
簡稱《決定》)規定，各類非農建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量質量相當
的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。為貫徹落實
《決定》精神，國土資源部在全國部署開展了補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工
作，以農用地分等成果為基礎，按照耕地生產能力平衡的原則，將補充耕地數量質量與占
用耕地等級掛鉤，制定等級折算系數。目前，全國除西藏外的30個省(區、市)已完成
工作任務，正準備試行。該項工作為全面實現耕地占補數量質量雙平衡奠定了基礎。
耕地質量保護是農用地分等定級估價工作的深化和延續，也是土地整治的重要基礎。
為全面總結當前耕地保護思想，借鑒國內外耕地質量保護有關研究成果，切實加強我國耕
地質量管理特別是基本農田質量建設與保護，提高耕地等級，國家農用地分等定級估價辦
公室和國土資源部土地整治重點實驗室收集整理了一批耕地質量保護方面的文章，這些文
章涉及面廣、內容全、時間跨度大，是今后開展耕地質量建設與保護工作的重要基礎資
料，供參考。由于時間倉促，所存疏漏之處，誠望讀者給予指正。
另外，本書編輯過程中，我們根據作者聯系方式，通過信函的形式向**(或第二)
作者發出了《關于征求正式出版(中國耕地質量保護研究進展)的意見的通知》，得到了
大多數作者同意收錄的回執，在此深表感謝!少數作者因聯系方式變動，未能取得聯系，
望與我們聯系!
*后，讓我們攜起手來為我國的耕地質量保護工作共同努力奮斗!
國家農用地分等定級估價辦公室
國土資源部土地整治重點實驗室
二o o七年十月
新補充耕地的合理利用與質量保證
張鳳榮徐艷姜廣輝
(中國農業大學土地資源與管理系 北京 100094)
耕地資源是國計民生的根本依托。只有保證足夠數量和相當質量的耕地，才能保證國
家的糧食安全，保障社會、經濟協調發展。但是，在我國快速的城市化進程中卻又不可避
免地占用部分耕地。因此，國土資源部一直把耕地占補平衡作為耕地保護工作中的重中之
重。通過各方面的努力，耕地占補平衡工作取得了明顯成效。中國內地31個省(自治
區、直轄市)中實現省域內耕地占補平衡的，1998年17個，1999年24個，2000年29
個，2001年和2002年所有省份全部實現了耕地占補平衡。1997～2001年的5年間，全國
建設占用耕地109．73萬公頃，同期開發與整理補充耕地131．27萬公頃，占補平衡有余。
從1991年到2001年，中國內地有168．25萬公頃耕地調整為果園、魚塘等其他農用
地。據國土資源公報的統計數據，僅2002年，耕地調整為園地的有21．27萬公頃，調整
為養殖水面的有8．67萬公頃，調整為畜禽飼養和設施農業等用地的為5萬公頃。
一方面是開墾后備土地資源補充耕地以保證耕地占補平衡的實現，另一方面是現有耕
地調整為園地、魚塘和草地。這促使我們必須考慮究竟如何合理利用新的補充耕地，什么
是補充耕地的*適宜用途。
一、新補充耕地可適度用于種植果樹和牧草
既然現實生活中存在著將現有耕地調整為園地和牧草地的情況，那么就可以順應農業
結構調整的形勢，將新的補充耕地用于栽培果樹和牧草。實際上，從后備土地資源的先天
條件看，后備土地資源開發為耕地后*適宜的利用方向就是園地、草地。我國可開發的后
備土地資源主要分布在干旱缺水的新疆、內蒙古、寧夏和低洼易澇的三江平原、松嫩平
原、沿海灘涂以及低山緩丘區，這里生態環境比較敏感和脆弱，開墾這些土地為耕地極易
引起風蝕沙化、次生鹽堿化和水土流失等土地退化和生態環境問題。如將這些新補充的耕
地用于種植果樹和牧草，可以在很大程度上避免土地退化和這些生態問題的出現，此外還
有提高農民收入等特有的優勢。
1．改善生態環境
相對于耕地，園地和草地有著天然的生態優勢。它們有涵養水源、保持水土的作用，
具有保持生物多樣性和景觀美學方面的效應。一方面，由于果樹樹冠和牧草株體的截留作
用，可以有效地防止雨滴直濺地面，從而減少降雨對土壤的沖擊力；另一方面，果園和牧
草免于翻耕，其根系對土壤有固結力，加強了土壤的抗蝕性。這樣，就構成了保持土壤的
兩道防線，減少了地表徑流和土壤侵蝕，也減少了對肥沃表土的侵蝕，對于涵養水分和控
制水土流失的效果顯著。此外，果樹和牧草根系和土地上部殘落物轉化為土壤有機質，可
以逐步增加土壤的有機質含量，改善土壤團粒結構，提高土壤肥力，對新增耕地的后期熟
化也有很大的幫助作用。
2．增加農戶收入
當前種糧的效益低，缺乏市場競爭力。一般大田糧食作物每畝的年凈收益只有200～
600元，而每畝果樹可能達到1000～5000元。在內蒙古，種植牧草發展奶牛，每畝的年
凈收益可達到800～1300元。這就是當前農村農業產業結構調整熱的根源。
因此，新補充耕地不一定就是用來種植糧食等大田作物，它還可以作為園地和草地使
用，這有利于農戶收入的增加。充分利用當前的農業產業結構調整的契機，以經濟效益*
大化為落腳點，將新增補充耕地用于種植果樹和牧草，大力發展附加值高的果業以及畜牧
業，實現果品和畜牧產品的產業化經營，可拉長農業生產的產業鏈，有利于培育新的經濟
增長點、提高經濟效益。這樣也可以吸納大量農村勞動力，增加農民收入，進而繁榮農村
經濟。
二、補充耕地作為園地和牧草地使用可以計為耕地。但魚塘不應計為耕地
1．園地、草地與耕地間的調整過程可逆，同樣可以保障我國食物安全
在新補充的耕地上種植果樹和牧草，雖然減少了傳統作物的生產，比如糧食作物，但
是園地和草地仍然還是植物性生產，同樣能起到保障食物安全的作用；而且，果品和牧草
轉化成的肉和奶，也正是我們當前改善膳食結構、提高營養水平所要求的。
新補充的耕地用于種植果樹和牧草，并沒有破壞土地耕作層，而且有助于土壤肥力的
提高，一旦糧食生產有需求可以很容易地重新調整為耕地利用，并不影響我國的食物安全
保障能力。
2．補充魚塘不能計為耕地
在某些具有灘涂或其他濕地等后備土地資源的地區，一些政府領導甚至土地管理部門
的同志希望將灘涂或其他濕地改造為魚塘后計入耕地，納入占補平衡賬上。筆者認為，盡
管從適宜性上講，灘涂或其他濕地改造為魚塘*合適，但不能為了占補平衡將本來適宜于
水產養殖的灘涂或其他濕地開墾為耕地。即使將灘涂或其他濕地改造為魚塘用于水產養
殖，也不應計入耕地。
盡管魚塘和耕地之間在一定條件下可以互相轉化，如在珠江三角洲地區的桑基魚塘
區，魚塘和基面的比例根據市場變化在不斷地調整，即魚塘和耕地在不斷轉換，但就保證
國家食物安全這一占補平衡補充耕地的目的來說，補充魚塘不應計為耕地。因為魚塘不同
于生產植物性產品的耕地、園地和牧草地，它是一個消耗植物性產品而轉換為第二性動物
性產品的過程，并不能增加食物供給總量，不能從根本上保證食物安全。即使在目前農業
生產結構調整的大形勢下，也不容許以補充魚塘來代替補充耕地。且魚塘的生產條件也不
同于耕地，魚塘生產不需要灌溉渠道和排水溝道，但耕地則要求田面平整，道路、灌溉渠
道、排水溝道的綜合配套。在需要調整的時候，魚塘不能像作為園地和草地使用的補充耕
地一樣可以馬上調整為耕地，它還須經過較大的田間工程改造后才能作為耕地。
三、新補充耕地雖然可種植果樹和牧草，但決不能因此降低補充耕地的質量
耕地之所以稀缺不僅在于它要求的氣候、地形和土壤等自然條件優越，并且還要求較
高的田問工程配套程度。現有耕地基本都分布在氣候、地形和土壤等自然條件優越或比較
優越的地區，即使原本存在著限制因素也基本得到了人工改善，因此有著比較優越的植物
生長條件和較廣的適用范圍，不僅能保證大田作物的生產，更能保證果樹和牧草的生長。
也就是說，能夠用于一般大田作物生產的耕地，必然能夠用于栽培果樹和牧草；但可以栽
培果樹和牧草的土地，卻不見得能保證大田作物的正常生長。
目前，在某些地區存在著因將補充耕地用于栽培果樹和牧草，而降低補充耕地質量或
田間工程標準的傾向，必須引起土地管理部門的注意，采取措施防止此類事情的發生。補
充耕地必須按照修建基本農田的要求，高質量的興建田、路、溝、渠、林等各種田問工
程，只有這樣補充耕地才能保證大田作物的正常生長，才能為耕地用途的轉換或結構調整
奠定堅實的基礎。耕地質量或配套的田間工程是保證各種植物生長的前提，絕不能因補充
耕地用于栽培果樹和牧草而降低耕地質量或田間工程質量的標準。
綜上所述，耕地占補平衡工作不能僵化，應該看到耕地與園地和草地間存在著轉換的
可逆性，靈活變通新增耕地利用方向，在保證新增耕地質量的前提下，容許和鼓勵新增耕
地用于栽培果樹和牧草，這將有利于提高新增耕地的利用效率和效益，保護生態環境。
(來源：《國土資源》，總第34期)
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